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行政三分制:政治改革试水?  

2010-01-13 10:33:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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Three system of executive:political reform pelots water?

■ 邓聿文

 

 

政府改革某种意义上说是现阶段中国改革的核心和关键。对于像中国这样一个传统上奉行大政府的国家来说,政府(这里指广义上的政府,包括人大和法院等,不单是行政机构)几乎垄断了国家所有的权力资源,因此,政府如果出问题的话,对社会的破坏力将非常大。

政府(这里的政府指小政府,即行政部门)改革的目标是建立一个高效和廉洁的政府,使之符合市场经济的要求和现代法制国家的理念。旧的行政管理方式不能说毫无优点,比如能够集中资源,解决一些重大的问题;在建设大型的、跨地区的项目时具有一定的效率;有助于鼓励地方之间的竞争等。但显然,政府行政管理体制尚未适应社会经济发展的变化,对市场的干预和微观管制过多过细,行政角色突出,服务功能不足,特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱,效能低下。表现在政府机构的设置上,就是分工过细、性质趋同、职责交叉,这种情况越到基层越普遍、越严重。

要建立一个高效和廉洁的政府,目前来看,办法不是很多,理论界对政府改革的探讨,主要集中在两个方面:大部制和行政三分制。大部制强调的是效能问题,行政三分制强调的是监督问题,虽然侧重点不一,但在内容上,两者很大程度上具有一致性。大部制现在从中央到地方,都在贯彻实施,这缘于大家对它的争议比较小,社会对此有着一定共识。然而,对行政三分制,分歧则比较大,所以至今只有深圳在试点。深圳早在本世纪初,就提出了要学新加坡、香港等地的经验,在行政系统推行行政三分制,但一直停留在规划阶段,直到今年7月,国务院批复了《深圳市综合配套改革总体方案》,才把它作为特区行政管理体制改革的主要内容,开始真正试点实施。前不久,深圳公布了机构改革方案,市一级设31个部门,主要体现的还是大部制思路,行政三分制改革则只是在新设立的一个区进行试点。

深圳在长达近10年的时间里,行政三分制的改革搞不下来,原因就在于社会特别是理论界的分歧很大,有一种看法认为行政三分制是变相在搞西方的三权分立。在中国,改革凡是涉及到意识形态,就很难做下去。

客观而言,行政三分制和西方的三权分立根本不是一个东西。后者是一种政治构架和政治制度,而前者则只是在行政领域政府职能的一种内部分工,两者完全没有可比性。之所以会产生此种联想,可能在于它们之间都有“三分”吧。

作为西方政治构架和政治制度的三权分立,虽然其在不同国家的具体形式不一,但精神实质以及所追求的目标是一样的,即是为了防止政府权力的滥用。当时西方先贤设置三权分立这一体制的时候,就预见到靠人的自觉和道德是没有用的,必须把它置于法律和制度的监督中。所以,三权分立突出了立法、行政、司法职能的差异,做到了机构分离、职能划界,以保证权力运行的过程中相互形成牵制,从而“以权力制约权力”,较好地防止了国家权力为某个利益集团所垄断。除强调权力制衡外,三权分立的另一特点是强调“权出于法”、权力的运行必须始终以法律为依据,从而得以使国家政治制度和活动从“人治”走向“法治”。

这是三权分立的意义所在。但也要看到,三权分立的制度设计存在明显缺陷,即权力的分立有余而协调不足,低效、扯皮和责任推诿现象层出不穷。三权分立体制最受人诟病之处,就在于其重权力的分工与分立,而轻协调合作,因此,常常导致权力间的相互牵制,造成行政效率低下,并常常沦为党派斗争工具。

深圳的行政三分制,按照改革者的设想,是指将政府职能部门按照大行业、大系统分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门。重大决策如相关法规、政策、办法主要由决策部门制定,执行部门则按法规、政策、办法来运作,它和决策部门之间是一种合同关系,两者形成一种纵向的制约关系。监督部门作为比决策和执行部门高一级别的部门,主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督,它和前两者又形成一种横向的制衡关系。政府的三个部门特别是决策部门和执行部门不仅分工不同,同时也有大小之分。决策部门按大行业、大系统进行设置,数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门,执行部门规模较小,职责相对专业和独立。这个构想落实到深圳的具体政府机构,就是以“委、局、办”的方式出现,它们都统称“工作部门”。其中,监督执行的大部门称为“委”,主要承担制定政策、规划、标准等职能;“局”是主要承担执行和监管职能的机构;“办”则是主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理职能的机构。

理论上说,在政治制度不变的前提下,政府可以通过行政体制的改革提高效率,避免浪费与腐败现象。行政权三分制就是在一级政府管理系统内部,将决策、执行和监督职能适度分离,并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。它旨在通过合理分解权力,实现权力的科学配置,从而使决策更民主、科学,执行更透明、公正,监督更有效、有力;并达到防止公职人员滥用权力的目的。因此,它不能说不好。

就中国政府的实际权力运作过程来说,目前,多数政府部门集决策权、执行权、监督权于一体,权力过于集中,容易产生权力滥用、“暗箱操作”、权钱交易等腐败现象,也是造成政府施政既缺乏效率又缺乏公平和公正的重要原因。西方因为有完善独立的议会、媒体和社会监督,只需做到决策、执行行政二分就行了;而中国在没有条件建立外部制约机制的情况下,只能走内部制约之路,因此,需要在政府内强化监督机构的相对独立性,这是行政权三分和西方的三权分立不一样的地方。

不过,也正因为这种不同,我个人不太看好深圳的行政三分制试点改革,尤其认为它在全国没有推广价值。西方国家,包括我国的香港,政府之所以能够自觉接受监督,乃在于它背后有一个完备的法治环境和不受政府左右的强大的舆论监督力量。但即使如此,西方国家也避免不了政府腐败,更别说这套体制常常导致议而不决。而深圳乃至整个中国,恰恰缺少的就是这一前提。行政权力过于集中固然会导致内部无法有效监督,从而造成滥权和腐败,但中国的根本问题主要在于外部力量不能有效约束行政权力。如果人大、舆论和司法事实上无法监督和问责官员,仅凭行政系统自身的内部分权制衡,很难指望目标和利益一致的部门内部相互制约能够起到真正约束权力的效果,何况,中国的官员很少有按法律办事的习惯,没有对法律的起码尊重。

严格说来,中国的政府部门都没有决策权,充其量有个政策建议权。因为真正起决策作用的是党和政府的领导机构,一切重大方针、战略和主要的政策措施都出自那儿。政府部门不过是执行领导机关的决定而已。在这样一种体制下,即使按照“行政三分制”的构想,实行了决策部门和执行部门的相对独立,那些决策部门也是个“傀儡”,摆摆样子,因为它不可能做出与领导机关意志相左的决策出来。而就监督部门来说,它只能监督执行部门是否忠实地履行了职责,至于决策本身的错误与否,它是无权监督的。何况,谁又来监督权力过大的监督部门?

所以,在深圳独特的环境下,行政三分制改革的探索或许能取得一定效果,但在全国推广则不具备可行性。事实上,无论是大部制也好,还是行政三分制也罢,真正的政府改革,不仅要尽可能实现职能、权限的完整与统一,更要求职权与责任的充分对应。部门的有效授权体制与严格的问责制度是现代部门体制的“两翼”。在中国,要做到这“两翼”,必然涉及到政府与党、政府与人大、党与人大的关系问题。因此,如果不在这些问题上取得突破,只局限于行政系统内部的变革,充其量是一种枝节的修补,尽管这种修补也值得肯定。

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