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多头疑问:地方债能成救市动力?  

2009-07-03 11:23:49|  分类: 观察员 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 当前,在扩张性财政政策的指导下,地方政府的投资建设资金出现了巨大的缺口,发行地方债被当作刺激经济的一项权宜之计。而市场担心的是,在地方政府负债累累、预算管理存在缺陷、政府的管理体制和行为模式没有根本改变的情况下,匆匆上阵的地方债对经济增长到底利大还是弊大?

赶鸭子上架
  曾经反复权衡的地方债问题,终于在应对金融海啸的大背景下突然提速,根据《政府工作报告》,国务院同意地方发行2000亿元债券,并列入省级预算,其方式为财政部代发地方债券,而不是由地方政府直接发债,并报同级人民代表大会审查批准。
  国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》规定,“限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,不得用于经常性支出”。
  这种“经常性支出”,指的是车马费、招待费或者办公经费,而限定投放的“公益性项目”,被普遍解读为铁路、公路、基础设施等“4万亿项目”。
  为什么要发地方债?最直接的理由就是“保八”。去年底,中央政府出台4万亿规模经济刺激计划后,很快就被地方的投资热情放大到18万亿元,近乎4倍于中国的年财政收入总额。如今,必须拿出真金白银来实施时,地方政府却变得捉襟见肘,钱从哪里来?即使是在中央的4万亿计划之中,中央财政也只掏1.18万亿,剩下的还需要地方配套解决。显然,不管地方财政穷与富,都是不可能一下子拿出这么多钱的。
  各地雄心勃勃的大规模投资刺激计划出现卡壳,陷入“雷声大雨点小”的窘困。在此背景下,地方债以“救急”的面目被赶鸭子上架。

拆东墙补西墙?
  中央政府对地方政府发债一直采取谨慎态度。尽管《预算法》明确规定,地方政府不允许举债,但是令人尴尬的是,实际上各地方政府负债运营已经成为显性的常态。
  去年底财政部财科所课题组的调研结果是地方负债的规模在4万亿元以上,这一数字大体相当于全国财政收入的80.2%,地方财政收入的174.6%。更有专家担忧地方债可能成为中国经济最大的危险因素。
  地方债务形成的原因也比较复杂,自1994年分税制改革之后,各级政府的财权与事权便不成正比,现在从全国来看,地方政府享有财权30%,而其承担的各项事务则占70%,倒挂现象非常严重。很多地方财政沦为吃饭财政。近期,地方政府依靠的主要收入来源——土地出让金,也因为楼市低迷而大受影响。
  而且,不少地方政府出于GDP政绩考虑,总有投资冲动,兴建大量的基建项目。经济学家曹思源指出,一些地方政府甚至超出了职能范围,有的直接介入竞争性领域投资谋利,投资失败便承担了大量本应属于市场承担的风险,落得负债累累;有的不惜违规,以政府信誉作担保为企业向银行贷款提供方便,在市场风云变幻中“赔了夫人又折兵”,结果损失惨重脱不了干系。山东某乡镇2000年财政收入1136万元,而各种对外担保借款就达1.2亿元。还有一些基层政府部门一边大肆举债,一边大吃大喝、铺张浪费。每到年终,宾馆酒店、施工供货单位的老板就会拿着厚厚一沓“签单”,前往政府各衙门去催债,浩浩荡荡、络绎不绝。
  如同4万亿经济刺激计划能够在多大程度上解决中国的问题一样,对于那些已经负债累累,又面临财政减收的地方政府来说,此次发行地方债卷能在多大程度上解决地方政府的债务问题,仍然是一个未知数。现有的债都没还上,还要借新的债,很容易出现借新债还旧债、拆东墙补西墙的情况。

制度性建设存在缺位
  在情急之下,这种“赶鸭子上架”的做法本身也隐藏着很大的漏洞和风险。
  首先,根据国务院的要求,地方债要通过地方人大审查、中央控制和信用评价等举措实行监管。实际上,发行地方债可控与否,说到底,还是体制问题,到目前为止,政府预算和支出的约束机制仍未建立。有专家提出,现行的政府预算还不能做到规范和透明,作为同级的地方人大,一定程度上只是名义上的审查机构,起不到很好的约束作用。
  其次,地方债由中央政府代发,很容易形成新的“关系债”“、人情债”,同企业债一样,地方债本应该由地方政府凭借自身的信用在市场上筹集资金。如今,中央财政部负责分蛋糕,地方政府发债的市场主体地位就会削弱,为了多分一杯羹,地方政府只能采取“跑部钱进”方式,向中央政府大搞公关要钱。对于中央而言,除了把发改委的权力部分让渡给财政部之外,恐怕不会有什么实质性作用。
  再次,中国现行体制下,现任政府用任期内筹集的资金去进行基础设施建设,建成后的经济和社会效益,很有可能是后人享受,政绩被记在下任官员头上,有“前人栽树后人乘凉”的意思。最重要的是,替后人发债,搞建设能保证项目投入与产出成正比嘛?一些地方官员在其任期内大肆举债,却把烂摊子留给后任的情况并不少见。特别是在“新官不理旧债”官场风俗下,这些债务又往往成为无头债,如果不能解决地方领导的执政短期性与地方还债长期性的矛盾,最终会把民众推入债务人的境地。
  在诸多体制层面问题还没有解决的情况下推出地方债,不但不能解决现有问题,反而白白浪费后人的钱。

刺激经济的权宜之计?
  发行地方债被当作刺激经济的一项权宜之计,但能否真正起到刺激经济的作用呢?
  1998年为了应对金融危机,中央政府曾发行国债转贷地方,但最后的事实证明这种做法并不理想,国务院发展研究中心宏观部魏加宁指出,“据我们了解,在一些财政状况紧张的西部地区,在比较极端的情况下,拿到国债项目以后,1/3的钱先填窟窿——它本来就已经有很多窟窿,工资都欠很多,所以拿到钱先干这些事了。另外1/3用来盖楼买车,最后1/3才用在项目上面。”魏加宁说,“项目的经济效益和社会效益,最后怎么评估也不了了之。”
  发行地方债,除了不能保证经济效应,还有可能使政府过多地干预经济,进一步扭曲市场。改革开放30多年,我们一直强调要以市场配置资源为基础,但政府在社会资源配置上所占的比重仍然过大。
  经济过热时,抑制不了政府和国企的投资行为就去抑制民间的,经济过冷时,刺激不了民间的投资,就动用政府资源去投资。给出的理由往往是:市场经济不是万能的,市场经济同样需要计划。
  1998年,同样为了实现“保八”目标,中央政府发行的国债项目,9月立项,10月资金到位,并要求年末必须花出去一半,有媒体报道,北方已经冰天雪地了,还要搞土方施工,效率低不说,开春一化冻,地基又酥了。
多年来,政府的每次大规模投资,都会在一定程度上造成对民间资本的“挤出效应”。虽然现在处于全球金融危机的特殊时期,但这不能成为政府“有形大手”无限扩张的借口,政府资源过多,市场资源就会相对减少,如果几年之后政府的18万亿投资全部落实后,民间资本的投资空间就会越来越狭窄。金融危机过后,谁能保证把资源配置的权利主动还给市场。
  而且,“如果地方政府还不起债,还很有可能巧立名目,提高税费,变相增加行政性收费和预算外收入,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,但这对地区的自由经济发展不利,最终,导致赤字财政的疯狂扩张。”王俊认为一旦这种模式固化,那么中国经济势必被拖入泥沼。
  虽然眼前急需资金刺激经济,但也要考虑到发行地方债对消费的抑制作用。百姓收入没有增加,购买地方债券反而会抑制消费。目前的当务之急,不是增加政府收入,而是提高国民收入。

作者:王琳

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