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国资委:坐在火山口上  

2009-07-01 10:54:07|  分类: 独家视野 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 今年是国企改革的第30个年头,国资委作为担钢国企改革操盘手的角色也在争议和质疑中走过了五年历程。或许,马上召开的十一届全国人大常委会第五次会议上进行审议的《企业国有资产法(草案)》将会让国资委走下争议与质疑的风口浪尖。

国资委 多重的角色
    国资委是根据“十六大”决定成立的“管人、管事、管资产”,代表国家履行出资人职责的国务院直属特设机构。
  然而“管人、管事、管资产”,到底采取什么样的方式、以什么角色去管?管到什么程度?在现行的法律和条文中都得不到一个明确的解答。
  规则的不明晰,使得国资委形成了多重身份并存的尴尬局面。
  履行出资人的职责,实现国有资产的保值增值是国资委作为股东的角色;从国资委的组织结构,人员构成,以及监管职能来看,他又明明是一个国家行政机关;但从国资委促进国有资产的保值增值来看国资委又不是一个行政机关。
  每个角色都有自己不同的使命与行事方式,角色必定使目标发生对抗和冲突。
  国资委的这一系列角色使其成为具有多重身份的“特设机构”,其在行为中不可避免地要出现“人格的分裂”与“行为的错位”。
    “即使从国资委内部的组织结构来看,也体现了在定位上的一些冲突,”MIA的报告指出,“国资委内部的企业改革局和企业改组局是服务于社会责任的部门,而业绩考核局与统计评价局则是服务于商业利益的部门。”MIA报告负责人说,“一个机构具有多重目标时,动力就必然不平衡。”
  若国资委以国有资产所有者身份出现,必要时他应该愿意牺牲短期目标以确保长期目标实现;若国资委扮演“理性经济人”角色,他必然追求利润最大化,而一些非经济的安排,比如出于其他考虑而不裁减企业冗员之类。且在其制定考核标准时,往往将对自己不利的因素不纳入目标体系;若国资委扮演政府行政机关角色,他往往优先考虑的是满足有关的政治需求,乃至采取一些不经济、甚至非经济的行为。
  中国政法大学教授李曙光说,既有出资者职能又有监督管理职能。自己监督自己,这是做不到的,实践当中必定会产生很多利益冲突。
  也有学者担心国资委利用其行政权力实现为企业服务的利润最大化,甚至会形成庞大的行政垄断机构,破坏市场的公平竞争。
  国资委主任李荣融在一次与中央电视台记者对话时说,国资委的角色有一个渐进的演变过程。
  这个过程,就是国企改革的过程。
  而角色混乱还有另一个原因,“国资委管理人员来自于党政机关,他们没有企业的管理经验与知识,不知道怎么做出资人。”国资委一位高层在一个公开场合说。

国资委  法律之外的“另类”
    李曙光说,目前国资管理体制最大的缺陷,在于我们设计了国资委这样一个出资人代表,但是在法律上却没有给它地位。
  “现在的国资委,不是企业法人,不是事业法人,也不是行政单位,即不承担民事责任,也不受《行政诉讼法》约束。”国务院发展研究中心技经部部长郭励弘接受采访时说,如果不承担任何责任,国资委将“什么事都能干”,而且“告都没法告”。
  事实证明了这一点,张卫星在2004年9月14日向北京市第一中级法院起诉国资委,要求撤销被告国资委在电广传媒“以股抵债”事件中的“严重不当和非法的具体行政行为”,但10天之后,北京市第一中级法院裁决“不予受理”,理由是,“国有资产监督管理委员会不具备行政主体资格,起诉人张卫星的诉讼请求,不属于人民法院行政审判权限范围。”
  国资委不仅身份游离于法律之外,其行为也似乎不受法律制约。
  《反垄断法》要求达到一定规模的企业重组,必须由商务部反垄断调查局进行反垄断审查。但国资委研究中心人士表示,央企重组是由国务院做出决定,不需要通过商务部反垄断审查。
  《公司法》规定任命企业经理和财务人员的权力归公司董事会所有,但国资委却在全球公开为央企连续招聘了五年。
  无疑,复杂的身份,特殊的权力使得国资委的每一步举措注定都会招致舆论的质疑与争议。

国资法令国资委改头换面?
    国资委成立之前,国有资产管理由五个部门分开履行出资人的职责。效率的低下,以及当时体制与国有经济发展的不适应,催生了国资委的成立。而对于国资委的定位却始终没有一个明确的法律依据。
  由于《国资法》的制定涉及多方面利益,《国资法》的起草和审议注定也充满了坎坷。
  张曙光说,“国资法最难决策的,说来说去就是国资管理到底采取哪种模式的问题,这是当前的关键之所在。而这个环节,首先就是关于国资委的定位。”
  而据了解,对国资委的定位,草案剥离了其本不应当承担的监督管理的职能,而是规定其履行出资人的职责,而不承担其他的义务。其所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督,与政府行政机关的监管相区分。
  草案明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即“管人、管事、管预算”。同时也规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失,但不得干预企业经营活动。
  草案还对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定,如按照国家出资企业的不同类型,对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定;规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则,防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
  草案中将原来由国资委承担的监管职能剥离给全国人大常委会、政府有关部门和其他检察机构、立法机构、审计机构、社会监督机构承担。

作者:王大鹏

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