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土地出让金,政府的摇钱树  

2009-06-30 16:44:03|  分类: 观察员 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 去年全国土地出让金收入约1.2万亿元,谁都知道,这是一笔不计入地方财政预算内的“外快”。
2007年成都地方财政收入约680亿,但一般预算收入仅仅只有278亿元,仅占其地方财政收入的40%,而土地出让金收入约为350亿元,占其地方财政收入的50%。也就是说2007年成都地方财政收入中半数以上来自于卖地。

土地出让金:地方政府的摇钱树
    我国实行分税制后,土地出让金作为地方财政固定收入归地方所有,而且这笔钱也不计入地方财政预算。统计部门估算,2004年全国土地出让金约为5894亿元,2005年5505亿元,2006年则高达到7000多亿元。
  而北京大学中国经济研究中心教授平新乔调研的结果显示,2006年全国土地出让收入保守估计也要超过1万亿元。
  国家审计署去年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县2004至2006年土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。结果是:相当多的城市存在违规、变相减免出让金,其数额高达47.88亿元;个别城市还出现了用地单位拖欠出让金的现象,数额达到173.27亿元;最大的漏洞是土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理,占11城市净收益总额的71.18%。
  同时审计中还发现违规使用出让金83.73亿元,主要用于建楼堂馆所和弥补经费开支等52.33亿元,以及出借和对外投资等31.4亿元。
  有专家测算,土地出让金已占地方财政预算外收入的60%以上,个别市县甚至达到90%左右。
  这次审计,使地方政府在土地出让金问题上“瞒天过海”的美梦破灭。社会开始关注这么大的一笔资金用在哪里?谁在掌权?
  实际上,近些年,土地出让金在高房价的带动下快速增长,使地方政府的腰包鼓了起来。
  土地出让金因为游离于预算之外,成了一个谁也“说不清的秘密”。沈阳的王大爷说得实在:“这笔钱不管放在谁的手里,如果没有审计,老百姓也就只能相信那些也不知是不是骗人的数字”。
  土地出让金,已经成为地方政府的“摇钱树”。

“出让金”都去了哪里?
    无论地方政府如何“统计”、如何解释,土地出让金的“出入”都是一个很难正面回答的问题。国有的土地为何成了地方政府充实财政的支柱?为何土地出让金的数额连年上涨?为何审计能发现如此巨大的出入?谁能给老百姓一个明细账?“出让金”真就成了“出入金”吗?
  地方政府喜欢在“地”上做足文章,与我国目前实行的分税制有很大关系。在现行的税制下,增值税的75%要上缴中央,剩余的部分归地方所有。这样虽然增加了中央的财政收入,但一些地方政府不免日子过得“紧巴”。有专家分析,近年来增长较快的所得税也改为共享税,这使得在东部沿海经济发达地区,尽管财政收入大幅增长,但大河里多了,小河里没多。
  据了解,2006年,国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》,要求将土地出让收入全额纳入地方预算,缴入国库,实行收支两条线管理。但从实际的执行情况看,效果并不理想。由于一些政策规定程序相对复杂,运作起来很难实现高效。所以在土地出让金上出些问题自然难免。
  这笔收入究竟用在哪里?2006年7000多亿,去年1.2万亿。
  随着城市建设越来越好,现代化程度越来越高,这中间一定有土地出让金的“贡献”,那么为什么许多政府不愿意说明呢?

监管:穿过迷雾的“一米阳光”
    土地出让金无论是征收还是使用,都给百姓一种“插不上话”的感觉。在这个迷雾缭绕的地带,我们需要财政监管这缕阳光带来一片豁亮。
  地方政府之所以能名正言顺地成为“地主”,主要是基于其对于土地资源的垄断。国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组曾经提出“逐步打破政府对土地一级市场的垄断,发挥市场在土地资源配置中的作用。”,但这需要一个长期的过程,而且在实际操作中,地方政府为了自身的利益,势必出现“抵触情绪”。那么不妨换一种思路,把土地出让金纳入地方政府的财政预算,由人大对其进行监管。政府依旧可以利用出让金充实地方财政,相信,在监管之光的映照下,这笔巨资自然会变得谨慎、“安分”。
  据悉,从今年开始,上海市决定把土地出让金收支纳入人大监督,这样将在一定程度上达到“净化”的目的。如今土地出让金的收支管理已经越来越为社会各界所关注。山东财经大学经济学博士刘正山表示,将土地出让金纳入预算内、实行“收支两条线”管理,是解决其当前问题的最基本一步。还有专家进一步指出,在实行有效监督的同时,还应有相关的配套措施,改革预算体制,这样才能真正地做到笔笔钱都清晰、明确,让百姓一清二楚。
  对土地出让金进行监管可以减少数额上的“出入”,减少人们的异议,监管的阳光照亮每一个隐晦的角落,百姓自然就会把心放在肚子里。

预算外收入:腐败的“诱饵”?
    土地出让金能被地方政府灵活“运用”是因为其属于预算外收入,而实际上类似的收入还有很多。出让金的收支和管理尚且让人如此“不放心”,那么预算外其他资金的情况自然也让人放心不下。
  有人戏称 “财政保温饱,小康自己找”,平时需要花钱的地方多,政府只能“自己找”。慢慢地,一些奢侈浪费、超编超标都能通过自己说了算的预算外收入“找”回来,以至于在预算外收入的相关项目上政府个个“干劲十足”、力争“上游”,每次都能完成预定任务,甚至经常“超额”完成。尽管对于预算外收入的管理,国家也曾出台了相应的政策,社会各界的专家学者也从多方面出谋划策,但依然很难真正地看紧政府的“钱袋”。
拿着自己的“私房钱”消费当然“痛快”,但是一些无计划性的支出却容易给社会财力造成不良影响。俗话说“好钢用在刀刃上”,政府有了这么大的灵活资金,不应只是进行一些有目的的“查缺补漏”。有专家表示,预算外收入如果充分用来调节收入分配、解决目前民生难题更能发挥重要作用。
  预算外收入是否成为腐败的“诱饵”,更像是公众的利益和一些掌权者利益之间的一场博弈。社会不能奢求事事完全公开、透明,但政府应该去把握好这个尺度和标准,做到“取之于民,造福于民”。

作者:关醒

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