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把“国企股权”分给公民的再报告  

2009-12-25 11:30:49|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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The re-report of sharing the“state-owned”to the citizens

■ 程 程

 

 

金融海啸使得中国经济中的结构性矛盾暴露出来,严重内需不足叠加外需不振的现状,让中国经济10年来的外向型发展模式受到了冲击。几乎所有经济学者都意识到中国经济转变的核心在于结构调整,即从外向型向内外平衡型转变,从国富民贫向国强民富转变。在外需极度萎缩且未来难以改观的情况下,启动内需市场就成为必然。虽然中国人储蓄率比较高,不过相比13亿人口来说,20多亿元的居民存款算多吗,人均还不到2万元。由于社会保障极不完善,教育、医疗、养老、住房等花费巨大,人均不足2万元相形之下实在是杯水车薪一般。谁不喜欢消费?但是对于绝大多数人而言,真的是消费不起,非不为也,实不能也。因此,扩大低收入人群收入,减少大部分人的后顾之忧,才是实现经济成功转型的根本之道。

反思市场化改革

新中国成立以来,从未有如此规模的人们为自己的生计和未来担忧。教育、医疗、养老、住房等市场化改革,使得人们实际支付的生活成本迅速增加,可用于额外消费的资金减少。即便当期没有这部分支出,也需要为今后储备不时之需,这无疑减少了消费的欲望。从改革开放之前低层次的社会保障,过渡到现在几乎完全市场化的地步,这期间全民社会基础保障相对而言被无形中削弱了。即便是发达资本主义国家在基本生活保障上也没有实行市场化,有些北欧国家甚至提供了超乎我们想象的社会保障。可以说,我国在基本生活保障体系建设中在市场化的道路上走得太远,忽略了对于普通民众基本保护的职能。频繁出现的无钱治病、无钱养老、弃老丢子的现象,无疑是一种社会的倒退和悲哀。在人口红利被疯狂攫取之后,如何应对未来社会保障的危机,很值得我们思考,起码目前单纯用市场化予以解决是难以找到令人满意的答案。

迅速提升国民财富的途径

如何尽快扩大国民财富,这其中的关键在于怎样更好地运用全国资源和财富,我认为谢国忠先生将国有企业股权平均分给每一位国民的提议值得深入研究,他提供了一个解决问题的思路。尽管有些学者认为这样操作会重蹈俄罗斯当年贫富分化的局面并形成寡头经济,不过这些前车之鉴都可以通过技术手段予以解决。这里延伸谢国忠先生的思路,提出一个符合中国经济实际的途径。

首先,将国有企业股权平均分配给每一位国民,绝不应像俄罗斯当年那样将国有企业股权真的落实到老百姓头上。如果真如俄罗斯那样的话,肯定会有相当多人士变卖股权解决燃眉之急,甚至不排除好吃懒做之辈将之换成酒喝,于是许多企业成为了金融寡头或者境外资本的囊中之物,中国企业的命脉也就被他人所掌握,这是我们不愿意看到的。

其二,国有企业股权分配只是形式上的,这些资产既不能作为遗产继承,也不能作为个人资产转让,但是每一位中国公民都能享受到这些产权带来的收益。国有企业股权将成为真正的全民财富,公民生存一天就享受一天因这部分财富而带来的福利。从某种程度上讲,这种财富只是一种长期粮票的性质,即只要是中国公民,这些国有企业就有你的一部分。实现国有企业资源的真正全民共享,而不是被某些人拥有。

其三,国有企业及股权每年的收益与分红,不是发放到个人账户中,而是挂账于每个人与生俱来的社会福利账户,用于支付基本医疗、养老以及其他社会保障项目所需的费用,当然也可以用作生活最低保障金定期支付给符合条件的个人。按照2008年公布的中央企业盈利水平,全国人民每年可以享有收益在500元之上,如果再加上金融机构(银行、保险等)以及地方国有企业,总体收益达到人均1000元不成问题 。尽管国有企业实际分红可能会有困难,不过这可以通过挂账等技术方式解决,起码这部分收益用于支付全体国民基础医疗保险和教育费用,从总量上看差距并不像人们想象的那么大。

让全体国民平等地共享社会财富是有其法理依据的。《中华人民共和国宪法》第六条规定;“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第七条规定:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”从这些规定可以看出,国有企业及股权本来就为全民所有,因此全国人民应当理所当然地有权享有所有权。

改革开放以来,国有企业上缴利税等改革经历了多重变化。至今为止,国有企业除了依法纳税之外,基本上没有做到向国有产权人分红,这些年实质上的贡献几乎为零,反而依靠政策从资本市场中套取了不少资金,当然部分企业的员工、高管也跟着混了不少好处。2007年中央企业才将企业分红落实在实处,但比例偏小,去年又遭遇了金融危机,国家还要大笔注资救助。由此可见,国有企业并没有发挥应有的社会作用,只有少数人受益并控制相应的资源与财富。如果上述方案可以操作的话,应当说是将国有企业恢复了本来面目,总算让这些企业能够扎扎实实地为民众做些事。即便少数企业拥有垄断利润,想想这也是取之于民、用之于民,老百姓也就不会有那么多怨言了。当然企业盈利不能全部用来分红,但是必须限定最低分红比例,这样对于规范证券市场也会起到示范作用,也会限制国有企业盲目扩张浪费国人钱财。

这个方案从技术角度上看,也不是那么复杂,全国户籍联网完全可以实现这种权益分配。规范国有企业及股权管理,自然也是这项工作的副产品,对于提升国有企业经营效率会有较大的帮助,也能发动全民的热情监督国有企业经营。当然,如何使用这笔收入,如何运作这笔资金,都需要专业人士打理,而每年全国人大都要对此进行审议,行使他们的监督管理权限,这个系统工作将非常复杂。这个方案对于用活国有资产,改善全民生活预期,提升全民基础保障有很大好处。尽管后续管理系统比较复杂,但是可以分步实施,如先将央企和国有商业银行纳入管理范畴,然后在逐步将地方国企纳入;先将大病医疗纳入保障范围,然后再根据财力逐步推行其他保障。在当前的经济形势下,这种操作无疑是迅速提升国民财富的最佳途径。

社会基础保障的其他来源

政府税收及其他收入也是社会基础保障的来源,不过这里要特别强调的是,要区分政府正常收入与土地出让金、资源出让费用之间性质的差异。《中华人民共和国宪法》第十条明确规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”既然这部分土地属于国家或者集体所有,那么按照《民法通则》第七十一条的规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。” 为了促进土地要素的合理流动,1990年5月国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨土地使用权等问题作了明确规定。其理论出发点是土地所有权与土地使用权的分离,也就是在保持土地所有权不变即土地全民所有不变的条件下,出让和转让土地的使用权。这个条例既坚持了土地公有制,又实现了土地要素的合理流动,可谓用心良苦。由于土地使用权也是依附于所有权之上的权利,那么其转让之后的收益也自然应由土地所有者,即全体国民所有。

那么土地出让金又用到何处了呢?很遗憾,这部分收益并没有由全体国民共享,相反却理所当然地成为了地方财政收入,几乎没有任何限制地由各级政府任意支配。从法理上讲,各级政府如此使用土地出让金及类似收入,是不符合法律规定的行为。政府预算来源应当依靠法定项目,如税收,而不是超越基本法律之外的收入。用个不恰当的比喻,当前土地出让金的使用就相当于管家未经同意变卖主人财产,用于自己的消费支出一样。但是这种不合法理的做法却一直延续至今,这自然也与政府强势与民主监督不利密切相关。

如果土地出让金的收入用于当地全体民众的社会基本保障还好,只是程序上存在问题,也算是用得其所。不过多数收入则是用于政府盲目膨胀的开支,如建设难以收回成本的高速公路,修建不必要的豪华办公场所,甚至少数人fefa 通过各种手段划入了自己的腰包。各地政府的“卖地”收入已经占据财政收入的主要来源,甚至成为“第二财政”,有些地方甚至达到70%的程度。难怪2008年开始的房地产调整,许多地方政府成为了救市政策的吹鼓手,因为这直接影响到地方财政的平衡。正是由于房地产企业与部分政府这种利益交织关系,才使得中国房地产市场畸形发展,涸泽而渔式的开发经营吞噬了几代人的财富,甚至透支了未来数十年的财富。人们生活成本支出的不断扩大进而影响到消费以及中国经济发展,使得当前经济进入到难以逾越的瓶颈期。

如果我们可以将土地出让金等类似收入回归全体国民所有,再加上前述提及国有企业股权收益,应当可以涵盖13亿国民的基础社会保障。

改革难点

从法理上剖析国有企业股权及土地出让金归属并不复杂,而对此进行改革,使这些收益能够回归全体国民却会遭遇挑战,主要还是在于触碰到了既得利益者的利益以及各级政府财政。尤其是当一地财政严重依靠土地出让金收入时,分离土地出让金就相当于地方财政破产。此外,一些政府控制的投资开发公司,其融资平台依附的也是土地出让金收入,失去了这一来源,不仅融资平台将因债台高筑而破产,而且会直接增加为这些融资平台提供资金的金融机构自身的安全。因此在改革上还是要循序渐进,逐步明晰相关权利与义务。为此建议采取以下措施:

1.明晰政府收入来源及用途。以合理税收作为政府行政开支的主要来源,逐步推行政府预算公开制(广东在此方面已经走在了前列)。

2.明确国有企业股权收益以及土地出让金等类似收入应交由全国人大统一管理,除必要开支外,只能用于全民社会基础保障。

3.改革初始阶段,全国人大可以应地方政府要求,将部分土地出让金等类似收入纳入地方政府开支预算,但应以地方政府严格执行中央土地政策为前提。

4.原有地方政府融资平台及已经发生的土地出让金收支维持原状,采取“新事新办法、老事老办法”的原则。

5.各级政府应清理整顿不断膨胀的政府机构和事业单位,精简政府机构、人员和开支,对此全国人大应当提出统一要求。

难道发展起来的中国没有能力提供比建国初期更好的福利保障吗?答案显然是否定的。关键是我们如何将不断增长的国力与人民生活水平联系在一起,让全体民众充分享受到国家的快速发展。发展经济只是手段,日益满足人们不断增长的物质、文化需求才是根本目的。让人民的财富回归人民,这只是最基本的诉求。

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